節(jié)作用能夠充分發(fā)揮、企業(yè)活力能夠充分激發(fā)、行業(yè)內部能夠有效自律、政府監(jiān)管能夠依法進行的發(fā)展和監(jiān)管機制。積極培育全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的保安服務市場，打破行政區(qū)劃限制，促進保安服務產品和要素在全國范圍的合理流動，積極創(chuàng)造有利于優(yōu)秀保安服務企業(yè)成長的市場環(huán)境。
可見，《保安服務管理條例》出臺后保安服務業(yè)發(fā)展的核心問題就是保安服務民營化。因此，保安服務民營化進程中會有哪些障礙和如何應對這些障礙的問題，應該引起業(yè)界高度的重視，并進行深入的研究。
一、保安服務管理體制問題
國家改革開放之初，保安業(yè)在中國大地應運而生，作為各級公安機關的一個經濟實體，開始為企業(yè)、機關、學校等部門提供有償保安服務。自從保安誕生的那天起，改革始終伴隨著保安的發(fā)展壯大，在政企分開、黨政機關、部隊等不允許經商辦企業(yè)的政策出臺后，1998年保安公司從公安機關中分離出來，成為具有獨立法人的企業(yè)，開始了“獨立核算，自主經營，自負盈虧”企業(yè)化的運作。1998年體制改革后，企業(yè)雖然獲得較多自主權，實現(xiàn)了經營意義上的獨立核算，自主經營，自負盈虧，但企業(yè)與公安機關仍然存在產權不明晰，管辦沒有徹底分開的弊端。伴隨著國有企業(yè)體制改革的步伐，一些保安公司以具體的經營服務項目為突破口，實行了多種體制改革的嘗試。其領域，絕大多數(shù)集中于技術防范和押運。在形式上，有中外合資(如上海的報警監(jiān)控)，有外引內聯(lián)的股份制(如浙江、福建、西安的一些押運公司)。因此，就保安服務公司整體而言，在體制上絕大多數(shù)仍然是產權不很明晰的國有獨資。在經營上，表現(xiàn)為公安機關獨家壟斷;在管理上，尚未完全按國家國有獨資企業(yè)的規(guī)范實行。公安機關不善于或不敢于以國有資產增值率為主，對保安公司和法人代表實行監(jiān)督、考核、獎懲;在法人治理機制上，絕大多數(shù)法人代表不敢以現(xiàn)代企業(yè)的經營管理理念和模式，獨立行使職權，“唯上”的傾向性很強，既不敢大膽改革，又不善面對市場。為此，在社會上，現(xiàn)有的保安服務公司被稱為“官辦壟斷性企業(yè)”。 除個別城市保安服務公司以外，全國絕大多數(shù)保安服務公司均是國有獨資，在產權形式上，是由公安機關替代國家所有。其注冊資本及自有資產少量是由公安機關變相投入，大多數(shù)是由保安公司積累產生。在這種管辦合一、產權不明晰的體制下，出現(xiàn)了許多問題：
首先，忽視了利用市場配置保安資源的作用，加劇了蓬勃發(fā)展的保安服務市場需求與管理工作的矛盾，使得脫離監(jiān)管的保安服務性質組織大量出現(xiàn)，擾亂了保安服務市場。不少地方公安機關把保安公司作為公安機關的內設機構,一般由局領導直接管理,主管業(yè)務部門難以實施監(jiān)管。同時，由于行政的干預，許多時候往往是市場前景十分看好的業(yè)務，在他們的研究中擱淺，最終導致流產，使企業(yè)喪失了占領市場的良好機遇。
其次，公安機關每年收取的大量上交款，未考慮到企業(yè)的正常生產經營需要的后備資金，一些地方把保安公司作為增加經費、改善福利的渠道，“招之即來”，違反規(guī)定從保安公司調用資金，出現(xiàn)“殺雞取卵”、“竭澤而漁”的現(xiàn)象，使企業(yè)不能產生有效的資金積累，用于擴大生產經營規(guī)模，提高保安隊員的工資福利待遇，在一定程度上限制了保安服務公司的發(fā)展。
第三，許多企業(yè)經營用房、車輛設備仍是公安機關的，未辦理產權轉移手續(xù)，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展，一旦徹底明晰，房產的增值又將被公安機關收走，不利于保安服務公司的發(fā)展壯大。
第四，目前保安公司的法人代表仍是公安機關的在職民警，民警的相關工資福利還在公安機關領取，一方面不利于企業(yè)實現(xiàn)真正意義上的獨立核算，另一方面，有關人事權和經濟利益完全掌握在公安機關，極大地束縛了保安公司班子的開拓創(chuàng)新。
第五，長期以來形成了壟斷經營，使得部分保安服務企業(yè)有“強賣強買”之嫌，忽視隊伍管理，不注重市場經濟規(guī)律的研究，同時由于經營好壞和他們的直接利益沒有利害關系。在一種“混日子”的思想指引下，隊伍的綜合素質較差，人員流動量大，隊員的合法權益得不到保障，隊伍不穩(wěn)定，保安服務質量上不去。
綜上所述，保安服務的管理體制改革，是規(guī)范我國保安服務市場，促進保安服務業(yè)民營化發(fā)展的關鍵。那么如何進行保安服務管理體制改革呢?保安服務管理體制改革，要從產權所有入手，以市場經濟需求為基礎，以規(guī)范管理為手段，以適應我國國情，滿足社會日益增長的安防需求為目的。一些地區(qū)保安服務公司以具體經營服務項目為突破口，實行體制改革的成功經驗，已證明是體制改革成功的關鍵所在。
第一，產權形式是國有企業(yè)體制改革的核心。從我國整體上講，國有企業(yè)的產權及其監(jiān)管，應統(tǒng)歸于國有資產管理局。只有這樣，才能從根本上解決政企不分的問題，也才能使政府機關各職能部門，專司行政管理，防止行政腐敗。因此，保安服務的管理體制改革應該作好以下幾個方面：(1)將現(xiàn)有公司的產權，統(tǒng)歸于國有資產管理局�，F(xiàn)有工作的干警可借鑒香港民航保安公司的做法，在體制不改革或改革后，作為派駐人員，保留公務員身份，參于公司管理，在公司工作期間享受企業(yè)高職人員待遇。保留這種雙重身份的人員，有利于公安機關加強對專業(yè)保安服務公司的監(jiān)管。(2)各公司根據(jù)在資金、技術、管理諸方面的實際情況，逐步實行體制改革。體制改革的模式，可完全參照各地國有企業(yè)改革的各種方式。(3)公安部應制定保安服務公司的監(jiān)管條例。考慮到我國的具體國情和保安服務業(yè)的現(xiàn)狀，條例應從核準條件上，體現(xiàn)出重點服務項目的監(jiān)管區(qū)別。
第二，體制改革的形式。股份制是現(xiàn)代企業(yè)在體制上較為先進的形式。股東身份是多樣的，在實行體制改革，選擇股東對象時，要關注以下因素：(1)應考慮我國保安服務公司的特殊性;(2)應考慮實施改革對本公司來講，所要解決的實質因素，如資金、技術還是管理。(3)時機的選擇。如目前本公司服務門類情況、市場占有情況等。(4)控股決策。保安服務公司整體體制改革和各服務門類分別組建新的公司，所要占有的股份，應有所區(qū)別。在決策時，既要考慮本公司的條件、狀況，更要考慮改革的服務門類。不同的服務門類，在決定現(xiàn)有公司所要占有的股份比例的低線，應是不同的。
第三，體制改革的組織實施。保安服務公司的產權移交到國有資產管理部門后，體制改革應在國有資產管理部門的監(jiān)管下，由公司董事會擬定改革方案。由政府組織包括公安機關在內的有關職能部門審核、審批。
第四，調整保安公司中的民警。今后除武裝押運可以配備在職民警管理，作為公安機關對特殊行業(yè)的監(jiān)管人員存在，其余都要和公安機關脫鉤，實現(xiàn)完全意義上的企業(yè)的主人，利益相關的經營者，而不是公務員身份參與者，這樣不但有利于企業(yè)的發(fā)展，還有利于公安機關利用這支力量，維護社會治安的有序穩(wěn)定。
二、公安機關的監(jiān)管問題
在體制改革后，保安服務業(yè)出現(xiàn)了民營化，民間資本進入保安領域，公安機關的監(jiān)管就顯得更為重要了。公安部劉金國副部長指出：“保安服務業(yè)的特點決定了公安機關必須加強監(jiān)管，這也是國際上的通行做法。保安工作再怎么改革，發(fā)展再快，由公安機關監(jiān)管的要求不能變�！北０卜⻊展竞捅０碴犖�，是協(xié)助公安機關維護社會治安穩(wěn)定的一支重要輔助力量，已是社會公認的無可非議的共識。要保證公安機關對保安隊伍“調動得了、指揮得動、控制得住、為社會所用、不成社會所害”，公安機關必須宏觀監(jiān)管，監(jiān)管的意識要明確清晰，才能確保保安服務行業(yè)的健康發(fā)展方向。
(一) 大力整合保安資源。保安業(yè)是改革開放和經濟社會發(fā)展的產物，是社會主義市場經濟和第三產業(yè)的重要組成部分，是新的歷史時期群防群治工作繼承和發(fā)展的有效組織形式。由于保安服務行業(yè)發(fā)展快、慢不平衡，全國各地差異大，立法滯后，特別是某些地方公安機關在宏觀監(jiān)管方面領導認識不足，沒有從服務經濟社會發(fā)展的全局高度來認識保安工作，甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在，從而引發(fā)保安服務行業(yè)的混亂，讓部分人魚目混珠，打法律和市場的擦邊球，各種保安組織泛濫，除公安機關開辦的保安服務公司外，社會上還存在不少未經批準變相從事保安服務的組織。據(jù)北京市公安局2006 年年初調查，全市由公安機關管理的保安隊伍為7.4萬人，其他未納入監(jiān)管的保安組織人員達13萬人。建設部有關部門統(tǒng)計，目前全國物業(yè)公司中保安員近120萬人，基本上是自建的。全國其他地方、行業(yè)保安組織情況基本類似。因此，要大力整合保安資源。凡是履行保衛(wèi)、護衛(wèi)、協(xié)管、押運、樓管、看守、維護安全的工作人員，都應納入當?shù)毓矙C關的治安監(jiān)管視線。這不但有利于整合保安資源，更能有效鏟除“非正規(guī)保安”的滋生源頭。
(二)重點規(guī)范保安機構。加強保安服務行業(yè)的宏觀監(jiān)管工作，如果只停留在一般意義上的開幾次會議，交流經驗，外出考察是很不夠的。當前我國保安機構的規(guī)范，尚存在嚴重缺陷，用“八仙過海，各顯神通”來形容，一點也不過分。如保安服務公司，編制隨心所欲，不分大小人多人少，不論經濟效益好壞，都可冠名“集團有限公司”，經營人員冠名“總經理”。規(guī)章制度，自編自制，有些甚至與國家法律相悖。保安服務行業(yè)本應推向社會，進行市場化運作。但實際上絕大多數(shù)還是聽從行政命令，搞狹義的地方保護主義，用行政手段，操縱保安行業(yè)的壟斷，政企不分，形成行業(yè)封鎖，畫地為牢的格局現(xiàn)象明顯。在宏觀上規(guī)范保安機構，一要規(guī)范行政管理部門，設立專門行政管理架構，保安行業(yè)發(fā)展快，保安員的數(shù)量有些地方是當?shù)鼐斓臄?shù)倍，可是幾乎都是由治安部門兼管，效果很差。二要規(guī)范保安機構的用人制度和領導監(jiān)管制度，規(guī)范保安機構管理人員和工作人員的百分比。保安機構的領導，不但要具備一定保安管理經驗和工作年限，還應從經濟效益和社會效益業(yè)績加以考核。三要規(guī)范保安企業(yè)的利潤分配制度，確保保安企業(yè)的運作和發(fā)展。四要保安業(yè)在法律法規(guī)和政策上得到支持，確保保安業(yè)在國家法律允許下的正當運營。
(三)明確劃分保安等級。我國保安服務行業(yè)自誕生至今，經過了二十多年的發(fā)展過程，從無到有，從小到大，從混亂到規(guī)范，雖然有其發(fā)展規(guī)律，但從公安機關以往對保安工作的宏觀監(jiān)管方面分析，尚存在管理上不分類、分級的“模糊管理”問題。要真正管好這支龐大的保安隊伍。做到控制得住，就要劃分保安等級。我國保安服務類型較多，牽涉各行各業(yè)，但從經營主體上區(qū)分，主要是公營保安和民營保安兩種。公安機關在宏觀監(jiān)管中，可以把兩種保安分為A、B兩類管理，并在A、B兩類保安管理中，實施分級監(jiān)管。如：A甲級、A乙級、A丙級;B甲級、B乙級、B丙級。分類分級監(jiān)管，公安機關只需要制訂升級標準，規(guī)定創(chuàng)級年限，實施年審制度。對提出升級的單位，進行實地考核、驗收和綜合評估等，就可以達到有效監(jiān)管和鏟除“非正規(guī)保安”的目的。
(四)嚴格落實行業(yè)標準。保安服務要作為一個行業(yè)、一個職業(yè)來發(fā)展，除了要有政策支持和健全的法規(guī)，行業(yè)標準至關重要。標準的好處是公開、透明、具體、可操作，好檢查、好執(zhí)行，一視同仁。自2005年以來制定了許多保安行業(yè)標準：(1)《保安服務操作規(guī)程與質量控制》;(2)《保安員國家職業(yè)標準》。(3)《保安員裝備配備標準》。(4)《保安押運公司管理暫行規(guī)定》。這些標準要得到有效的落實，并不斷完善撫恤、服務價格等標準。同時，要根據(jù)《保安培訓管理機構辦法》和《保安員培訓大綱》規(guī)范保安培訓行為，使保安培訓工作逐步正規(guī)化。(1)規(guī)范培訓機構，結合貫徹辦法搞清理整頓;(2)與教育部有關部門制定保安學歷教育的教學指導方案。(3)編制規(guī)范的保安培訓教材;(4)建立試題庫。
(五)加強日常監(jiān)管，規(guī)范保安市場秩序。結合貫徹保安條例和有關法律、法規(guī)與配套辦法、標準，對保安服務市場中現(xiàn)有的各類保安組織進行全面清理整頓，強化對保安企業(yè)資質、人員及其服務行為的監(jiān)管，培育全國統(tǒng)一、規(guī)范、競爭、有序的保安市場秩序。對于違反法律、法規(guī)等規(guī)定，損害群眾和客戶合法權益，甚至參與違法犯罪的，要依法查處。同時，下發(fā)保安管理信息系統(tǒng)標準，并會同金盾辦組織實施，盡快形成覆蓋全國各地、統(tǒng)一聯(lián)網的保安管理信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率和水平。
(六)加強保安協(xié)會建設，規(guī)范行業(yè)自律行為。結合部直屬單位清理整頓工作并根據(jù)黨中央、國務院有關社團管理工作文件要求，按照規(guī)范和發(fā)展保安服務業(yè)需要，借鑒國內外保安社團管理經驗，進一步加強中國保安協(xié)會建設，依法明確協(xié)會的具體職能，健全落實協(xié)會人事、財務、外事和辦公會議等制度，充分發(fā)揮協(xié)會在為會員提供服務、反映訴求和規(guī)范行為中的積極作用，初步考慮將保安服裝管理和保安管理干部培訓工作委托協(xié)會承擔，最大限度改善和加強對保安業(yè)管理，推動保安服務行業(yè)又好又快發(fā)展。 |
